Avulso Inicial – Autoria de Alexandre Guimarães
Gabinete do Deputado Federal ALEXANDRE GUIMARÃES
PROJETO DE LEI Nº , DE 2025
(Do Sr. ALEXANDRE GUIMARÃES)
Institui o Programa Nacional de Acesso à
Creche – PROCRECHE, de caráter
supletivo e subsidiário, para garantir
matrícula de crianças de baixa renda em
creches privadas na ausência de vagas na
rede pública, e dá outras providências.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
CAPÍTULO I
Disposições Preliminares
Art. 1º Fica instituído, sob a coordenação do Ministério da Educação e
execução articulada com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação –
FNDE, o Programa Nacional de Acesso à Creche – PROCRECHE, destinado a
assegurar atendimento em creches privadas às crianças elegíveis, quando inexistir
vaga imediata na rede pública local, nos termos desta Lei.
Parágrafo único. O PROCRECHE tem natureza supletiva e subsidiária, sem
prejuízo do dever prioritário do Município de ofertar educação infantil, e observará a
cooperação federativa prevista no Sistema Nacional de Educação – SNE.
Art. 2º São princípios do PROCRECHE:
I – equidade nas políticas educacionais de ação afirmativa para a primeira
infância;
II – padrão de qualidade alinhado às Diretrizes Curriculares Nacionais da
Educação Infantil, ao Custo Aluno Qualidade – CAQ e ao Custo Aluno Qualidade
Inicial – CAQi;
III – liberdade de escolha da família entre instituições aderentes;
IV – eficiência do gasto e avaliação de resultados.
CAPÍTULO II
Do Público-alvo e dos Critérios de Participação
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Art. 3º São elegíveis às vagas disponibilizadas no âmbito do PROCRECHE as
crianças de 0 a 3 anos e 11 meses pertencentes a famílias:
I – com renda familiar per capita de até 1,5 (um e meio) salário-mínimo, com
direito ao voucher integral;
II – com renda familiar per capita acima 1,5 (um e meio) e até 3 (três) salários-
mínimos, com direito ao voucher parcial de até 50% (cinquenta por cento).
§ 1º A seleção observará, nesta ordem:
I – crianças em acolhimento institucional ou familiar;
II – pessoas com deficiência;
III – crianças com mães-solo; e
IV – critérios locais de proximidade e irmãos na mesma instituição.
§ 2º A emissão do voucher dependerá, cumulativamente, de:
I – comprovação de ausência de vaga na rede pública;
II – aceite da família em matrícula em instituição aderente dentro do perímetro
educacional definido em regulamento.
Art. 4º O voucher terá vigência anual, renovável enquanto persistirem os
requisitos, com portabilidade entre instituições aderentes sem ônus para a família.
Art. 5º É vedada a cobrança de quaisquer taxas, materiais ou aportes
complementares aos beneficiários do PROCRECHE.
CAPÍTULO III
Da Adesão das Instituições e dos Padrões de Qualidade
Art. 6º A adesão das creches privadas é voluntária e será formalizada por meio
de Termo de Adesão firmado com o Ministério da Educação, em parceria com o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, com vigência de 5 (cinco) anos,
sendo possível a renovação por meio de averbação do Termo de Adesão.
Art. 7º São condições para adesão e permanência:
I – regularidade fiscal, trabalhista, previdenciária e sanitária;
II – atendimento aos padrões de qualidade definidos pelo Conselho Nacional
de Educação;
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III – tratamento isonômico entre bolsistas e demais alunos;
IV – vedação de qualquer processo seletivo discriminatório;
V – alimentação escolar adequada;
VI – integração ao Sistema Nacional de Informações do PROCRECHE, com
prestação mensal de dados de frequência, carga horária e indicadores.
Art. 8º O Termo de Adesão fixará percentual mínimo de vagas ofertadas por
unidade e metas de aprendizagem e desenvolvimento na educação infantil.
CAPÍTULO IV
Da Isenção Tributária
Art. 9º Em contrapartida à matrícula gratuita de beneficiários do PROCRECHE,
a instituição aderente fará jus a isenção dos seguintes tributos federais,
exclusivamente sobre as receitas próprias de educação infantil:
I – Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas – IRPJ;
II – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL;
III – Contribuição ao PIS/Pasep;
IV – Cofins.
§ 1º A fruição das isenções fica condicionada ao cumprimento mínimo de uma
das seguintes modulações, a serem eleitas no Termo de Adesão:
I – oferta de 1 (uma) bolsa integral para cada 10 (dez) alunos pagantes
matriculados na creche; ou
II – concessão de bolsas integrais e parciais de modo que o somatório dos
benefícios equivalha, no mínimo, a 8,5% (oito e meio por cento) da receita bruta anual
da educação infantil.
§ 2º O regulamento definirá a metodologia de equivalência das bolsas parciais,
a comprovação das receitas elegíveis e os procedimentos de glosa proporcional de
isenção quando descumpridos os percentuais mínimos.
§ 3º É vedada a acumulação da isenção de que trata o caput deste artigo com
benefícios tributários de natureza equivalente, inclusive aqueles vinculados a
certificação de entidades beneficentes para fins de imunidade previdenciária, sem
prejuízo da opção mais vantajosa pela instituição de ensino.
§ 4º As pessoas jurídicas optantes pelo Simples Nacional poderão fruir redução
proporcional da parcela do Documento de Arrecadação do Simples Nacional (DAS)
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correspondente aos tributos federais elencados no caput, na forma disciplinada pelo
Comitê Gestor do Simples Nacional.
§ 5º O descumprimento das condições implicará perda do direito à isenção no
exercício, com lançamento de ofício dos tributos devidos, acréscimos, sem prejuízo de
outras sanções previstas no regulamento.
CAPÍTULO V
Da Governança
Art. 10. A implementação do PROCRECHE observará a governança
interfederativa prevista no Sistema Nacional de Educação – SNE, com:
I – pactuação anual de metas e distribuição territorial pela Comissão
Interfederativa do SNE;
II – integração com listas de espera municipais e com o Censo Escolar;
III – apoio técnico do Ministério da Educação, em parceria com o FNDE.
Parágrafo único. O Ministério da Educação instituirá plataforma única, com
dados abertos, para emissão e gestão de vouchers, cadastro e habilitação de
instituições, monitoramento de vagas, acompanhamento de frequência e outras
informações.
CAPÍTULO VI
Das Medidas de Compensação
Art. 11. A renúncia de receita decorrente das isenções tributárias instituídas por
esta Lei será compensada mediante a utilização do superávit financeiro do Fundo
Social – FS, apurado no exercício imediatamente anterior, nos termos do art. 47, I, da
Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010.
Parágrafo único. O Poder Executivo enviará, antes da vigência desta Lei,
estimativa de impacto financeiro e orçamentário por meio da Lei de Diretrizes
Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.
CAPÍTULO VII
Das Disposições Finais e Transitórias
Art. 12. A Lei nº 10.637, de 30 de dezembro de 2002, passa a vigorar acrescida
do seguinte dispositivo:
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“Art. 8º-B. Ficam reduzidas a zero as alíquotas da Contribuição para o
PIS/Pasep incidentes sobre as receitas próprias de prestação de serviços
educacionais na educação infantil auferidas por pessoas jurídicas aderentes ao
Programa Nacional de Acesso à Creche – PROCRECHE.
§ 1º O benefício de que trata este artigo não alcança receitas financeiras
estranhas à prestação de serviços educacionais.
§ 2º O descumprimento das condições legais ou regulamentares sujeita o
contribuinte à glosa da redução e ao lançamento das contribuições devidas, com os
acréscimos legais.”
Art. 13. A Lei nº 10.833, de 29 de dezembro de 2003, passa a vigorar acrescida
do seguinte dispositivo:
“Art. 8º-C. Aplicam-se às contribuições para a Cofins devidas pelas pessoas
jurídicas aderentes ao Programa Nacional de Acesso à Creche – PROCRECHE as
disposições do art. 8º-B da Lei nº 10.637, de 30 de dezembro de 2002, no que
couber.”
Art. 14. A Lei nº 9.718, de 27 de novembro de 1998, passa a vigorar acrescida
do seguinte dispositivo:
“Art. 5º-A. Ficam reduzidas a zero as alíquotas da Contribuição para o
PIS/Pasep e da Cofins incidentes sobre as receitas próprias de prestação de serviços
de educação infantil, auferidas por pessoas jurídicas aderentes ao Programa Nacional
de Acesso à Creche – PROCRECHE, observado o disposto no art. 8º-B da Lei nº
10.637, de 30 de dezembro de 2002, no que couber.”
Art. 15. A Lei nº 7.689, de 15 de dezembro de 1988, passa a vigorar acrescida
seguinte dispositivo:
“Art. 3º-A. As pessoas jurídicas aderentes ao Programa Nacional de Acesso à
Creche – PROCRECHE ficam isentas da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido –
CSLL relativamente ao resultado apurado nas atividades de educação infantil.
§ 1º Quando a pessoa jurídica exercer outras atividades, o resultado isento
será determinado por rateio proporcional entre as receitas da atividade de educação
infantil e a receita bruta total, ou por sistemas de custeio reconhecidos pela Secretaria
Especial da Receita Federal do Brasil, conforme dispuser o regulamento.
§ 2º O descumprimento das condições legais ou regulamentares ensejará a
perda da isenção no período de apuração, com exigência integral da contribuição e
dos acréscimos legais.”
Art. 16. A Lei nº 9.249, de 26 de dezembro de 1995, passa a vigorar acrescida
do seguinte dispositivo:
“Art. 39-A. Ficam isentas do Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas –
IRPJ as pessoas jurídicas aderentes ao Programa Nacional de Acesso à Creche –
PROCRECHE, relativamente ao lucro decorrente das atividades de educação infantil.
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§ 1º Quando a pessoa jurídica exercer outras atividades, o resultado isento
será determinado por rateio proporcional entre as receitas da atividade de educação
infantil e a receita bruta total, ou por sistemas de custeio reconhecidos pela Secretaria
Especial da Receita Federal do Brasil, conforme dispuser o regulamento.
§ 2º O descumprimento das condições legais ou regulamentares ensejará a
perda da isenção no período de apuração, com exigência integral da contribuição e
dos acréscimos legais.”
Art. 17. O Poder Executivo regulamentará esta Lei em até 180 (cento e oitenta)
dias, inclusive quanto a: procedimentos de adesão, equivalência de bolsas,
fiscalização, sanções, integração de bases de dados e fruição das isenções.
Art. 87. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a
partir de 1º de janeiro do exercício financeiro subsequente.
JUSTIFICATIVA
A presente proposição institui o Programa Nacional de Acesso à Creche –
PROCRECHE com a finalidade de ampliar o acesso à creche de crianças de baixa
renda por meio de adesão voluntária de creches privadas e contrapartida social em
bolsas, integrais ou parciais, compensada por isenções tributárias federais
condicionadas, a exemplo da arquitetura bem-sucedida do Programa Universidade
para Todos – PROUNI no ensino superior.
A razão de existir deste projeto parte de um problema social objetivo, que é a
insuficiência de vagas em creches públicas, sobretudo para a faixa etária de 0 a 3
anos. Em 2023, apenas 38,7% das crianças nessa idade frequentavam creche. A meta
de 50%, constante do Plano Nacional de Educação (PNE), não foi atingida. Em 2024,
somente São Paulo e Santa Catarina superavam 50% de atendimento, revelando uma
forte desigualdade territorial na oferta de creches.
Esse déficit pressiona, sobretudo, mães-solo, para quem a ausência de vaga
converte-se em barreira direta à inserção no mercado de trabalho. Em 2022, por
exemplo, as mulheres eram responsáveis por 49,1% dos lares (IBGE, 2022).
O projeto também busca reduzir as desigualdades sociais e regionais, um dos
objetivos fundamentais da República (art. 3º, III), por meio da ampliação de vagas em
creches. O STF, no Tema 548, assentou a eficácia imediata do direito à creche e pré-
escola, impondo ao Poder Público o dever de assegurar a vaga, inclusive por tutela
judicial individual. O mesmo Tribunal reconheceu a constitucionalidade do Prouni (ADI
3330), validando a técnica de isenções tributárias condicionadas a bolsas como
instrumento legítimo de política educacional. Com esse projeto, propomos replicar
esse modelo agora na educação infantil e conserva o seu caráter supletivo e
subsidiário, com cooperação federativa e padrões nacionais de qualidade.
Um estudo econômico realizado com dados da cidade de São Paulo mostra
que expandir a oferta de creche eleva a participação das mães no mercado de
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1
trabalho e aumenta a renda . A expansão do número de creches na cidade gerou 0,33
vaga por criança, e cada vaga adicional, por sua vez, representou em média R$
490,00 nas rendas médias anuais, indicando ganhos de produtividade e de
arrecadação induzida.
Por fim, destaca-se que o desenho por adesão voluntária de creches privadas
protege a liberdade econômica, evita substituição de oferta ao exigir expansão líquida
de vagas, e gera produtividade ao mobilizar a força de trabalho de mães hoje fora do
mercado. Trata-se, portanto, de política constitucionalmente adequada, fiscalmente
responsável e justa do ponto de vista da justiça social, inspirada em um modelo já
validado pelo STF e calibrada às especificidades da primeira infância.
Sob a ótica fiscal, a proposta não cria despesa primária de custeio, pois a
contrapartida é entregue diretamente pela creche aderente em forma de bolsas, e a
compensação dá-se por isenções de tributos federais, a mesma solução do Prouni.
Para compensar a renúncia de receita do Poder Executivo Federal, vinculamos
o superávit financeiro do Fundo Social – FS, uma vez que o financiamento de
programas e projetos nas áreas de combate à pobreza e de desenvolvimento na
educação (art. 47, I, Lei n. 12.351/2010) é uma das possibilidades de destinações dos
recursos do Fundo.
Com essas razões, contamos com o apoio dos colegas deputados ao presente
projeto de lei.
Sala das Sessões, em 22 de outubro de 2025.
Deputado ALEXANDRE GUIMARÃES
1
GARCIA, João; LATHAM-PROENÇA, Rafael; MELLO, Marcela. Free Childcare and the Motherhood
Penalty: Evidence from São Paulo. NEUDC 2022, LACEA 2022, GeFam Workshop. Disponível em:
https://jmbvgarcia.github.io/assets/pdf/Childcare_SP.pdf. Acesso em: 21 out. 2025.
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