Avulso Inicial – Autoria de Pedro Paulo
(Do Dep. Pedro Paulo)
Altera a Lei nº 9.613, de 3 de março de
1998, para regulamentar a produção e o
compartilhamento do Relatório de
Inteligência Financeira (RIF) produzido no
âmbito do Conselho de Controle de
Atividades Financeiras (COAF).
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º Esta lei altera a Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998,
para regulamentar a produção e o compartilhamento do Relatório de
Inteligência Financeira (RIF) produzido no âmbito do Conselho de Controle de
Atividades Financeiras (COAF).
Art. 2º O art.15 da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, passa
a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 15. O COAF deverá comunicar às autoridades
competentes, independentemente de prévia autorização
judicial, quando concluir pela existência de fundados indícios
da prática de crime previsto nesta lei, ou de qualquer outro
ilícito.
§ 1º A comunicação de que trata o caput deste artigo será
formalizada pelo COAF por meio do Relatório de Inteligência
Financeira (RIF).
§ 2º O COAF não está autorizado a requisitar novas
informações diretamente às pessoas obrigadas em decorrência
de solicitação recebida de autoridade competente ou de
comissão parlamentar de inquérito. ” (NR)
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Art. 3º A Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, passa a vigorar
acrescida do Capítulo IX-A com a seguinte redação:
“ CAPÍTULO IX-A
Do Relatório de Inteligência Financeira (RIF)
Art. 15-A. O Relatório de Inteligência Financeira (RIF) é um
documento padronizado, escrito, formal e sigiloso, produzido
pelo Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF)
que, a partir de sua base de dados, sistematiza, analisa,
organiza e difunde informações financeiras suspeitas com
indícios de lavagem de dinheiro, sempre que concluir pela
existência de fundados indícios do cometimento de crimes
previstos nesta lei, ou de qualquer outro ilícito.
§ 1° O RIF será compartilhado pelo COAF:
I – independentemente de provocação, quando for decorrente
de suas atividades-fim previstas no caput deste artigo;
II – em resposta a comunicação formal originada de autoridade
competente ou de comissão parlamentar de inquérito, realizada
no âmbito de procedimento regular e formalmente instaurado, e
que indique fundados indícios do cometimento de crime
previsto nesta lei, ou de qualquer outro ilícito, em conformidade
com o § 2º, do art. 14 desta lei.
Art. 15-B. Ato normativo específico do COAF estabelecerá a
forma de elaboração, o conteúdo e os requisitos de
compartilhamento do RIF com as autoridades competentes.
§ 1º O compartilhamento será realizado exclusivamente por
meio de sistema eletrônico que deverá:
I – garantir a certificação da autoridade destinatária;
II – preservar o sigilo e a integridade das informações;
III – submeter-se a regras de confidencialidade e
rastreabilidade;
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IV – assegurar mecanismos de apuração, controle e correção
de eventuais desvios;
V – sujeitar-se a controle jurisdicional posterior.
§ 2º Fica vedado o compartilhamento do RIF por qualquer outro
meio de comunicação, sujeitando o infrator a medidas
administrativas, civis e penais cabíveis.
Art. 15-C O RIF poderá ser utilizado pela autoridade
competente:
I – como notícia de fato para instauração de procedimento
investigativo criminal;
II – como peça de informação para procedimentos
investigativos já em andamento;
III – para fins de inteligência, conforme análise realizada no
caso concreto.
§ 1º O RIF é meio de obtenção de prova e não poderá ser
utilizado unicamente como fundamento para instauração de
procedimento investigatório criminal ou para representação por
medidas cautelares judiciais, devendo a autoridade competente
realizar diligências adicionais voltadas a obter outros elementos
probatórios e indícios que corroborem as informações
constantes no relatório.
§ 2º A utilização do RIF na investigação criminal ou
parlamentar de inquérito não prejudicará o exercício da ampla
defesa.”
Art. 4º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
JUSTIFICAÇÃO
A validade do compartilhamento do Relatório de Inteligência
Financeira (RIF) realizado pelo Conselho de Controle de Atividades Financeiras
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(COAF) quando solicitado pelas autoridades de competentes talvez seja o tema
mais candente no mundo jurídico no Brasil atualmente. As sucessivas e
conflitantes decisões judiciais dos tribunais superiores sobre o tema geram
insegurança jurídica, tanto para os órgãos de investigação quanto para os
acusados contra os quais recaiam os dados constantes no RIF. Essa
insegurança jurídica se deve, principalmente, pela ausência de legislação
específica sobre o tema. Embora a Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998,
disponha sobre essa possibilidade, ela o faz de maneira insuficiente.
Levando isso em conta, este projeto de lei objetiva justamente
regulamentar a produção e o compartilhamento do Relatório de Inteligência
Financeira (RIF) produzido no âmbito do Conselho de Controle de Atividades
Financeiras (COAF), prevendo sua validade e estabelecendo requisitos a
serem cumpridos para sua efetivação com as autoridades competentes.
No Brasil, o COAF é uma unidade de inteligência financeira,
que não exige autorização judicial para sua atividade típica administrativa.
Embora subordinado ao Banco Central do Brasil, atua sob regime de
autonomia técnica. Esse ponto, no entanto, tem provocado debates acerca do
alcance do mandato do COAF e do regime de compartilhamento de seus
Relatórios com órgãos de segurança pública e persecução penal.
Por seu turno, o Relatório de Inteligência Financeira (RIF) é um
documento sigiloso produzido pelo COAF que sistematiza, analisa e organiza
informações financeiras suspeitas com indícios de lavagem de dinheiro, dentre
outros crimes. O RIF serve para identificar padrões atípicos de movimentações
financeiras, conexões e fluxos de recursos e pode ser produzido de forma
espontânea, nos casos em que a sua própria matriz de análise de risco indica a
movimentação financeira suspeita, ou por solicitação, que tem como origem os
intercâmbios. A recomendação é que os RIFs não devem ser utilizados como
prova direta em juízo, constituindo um instrumento importante para orientar
diligências, eventuais pedidos de quebra de sigilo judicial ou ações cautelares
1
dos órgãos do sistema de justiça criminal.
1
Lavagem de dinheiro e enfrentamento ao crime organizado no Brasil: reflexões sobre o COAF em
perspectiva comparada. Instituto Esfera de Estudos e Inovação. Esfera Pesquisa nº 7.
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Aponta-se que entre 2015 e 2024 o número de Relatórios de
Inteligência Financeira produzidos pelo COAF cresceu 335,9%, passando de
4.304 RIFs em 2015 para 18.762 em 2024. Esse aumento evidencia a
ampliação do uso da inteligência financeira por parte de órgãos como as
Polícias Civis, Federal e os Ministérios Públicos.
Com efeito, o Brasil é signatário das principais convenções
internacionais voltadas ao enfrentamento da criminalidade organizada
transnacional, dentre as quais a Convenção de Viena (1988), a Convenção de
Palermo (2000) e a Convenção de Mérida (2003). Também integra o Grupo de
Ação Financeira Internacional – GAFI/FATF, cujas recomendações constituem
parâmetro global para sistemas de prevenção e combate à lavagem de
dinheiro.
A Lei nº 9.613/1998 consolidou o marco normativo interno,
instituindo o Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF, Unidade
de Inteligência Financeira (UIF) do Brasil, como órgão central responsável por
receber comunicações de operações suspeitas enviadas pelas pessoas
obrigadas, examinar tais informações e, sempre que identificar fundados
indícios de ilícitos, comunicá-los às autoridades competentes.
Os Relatórios produzidos pelo COAF, instrumentos técnicos
pelos quais o COAF cumpre parte essencial de suas obrigações legais, são
essenciais para o combate eficiente à Lavagem de Dinheiro, Financiamento ao
Terrorismo e outras infrações penais relacionadas, especialmente as
praticadas por organizações criminosas.
Ocorre que o Judiciário brasileiro, particularmente os tribunais
superiores, tem justamente se debruçado sobre os contornos e limites dessa
atividade exercida pelo COAF, a partir de casos concretos. Esses contornos se
referem não somente aos dados que o COAF pode acessar, mas, sobretudo,
as informações e os relatórios que ele pode compartilhar com os órgãos de
persecução penal.
Nesse recorte específico, o leading case é o Recurso
Extraordinário 1.055.941, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, que admitiu como
constitucional o compartilhamento de RIFs sem a obrigatoriedade de prévia
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autorização judicial, sendo que a repercussão geral foi admitida em 12 de abril
de 2018. Nesse caso, apesar de o Plenário do STF, em 2019 e por maioria, ter
fixado tese no Tema 990 da Repercussão Geral (RE 1.055.941/SP), admitindo
o envio do RIF sem autorização judicial, mesmo quando demandados pelos
destinatários, o tema está longe de ser tema pacificado na jurisprudência, o
que está causando insegurança jurídica na utilização do RIF no combate aos
crimes financeiros. Isso porque os contornos da inteligência financeira exercida
pelo COAF seguem sendo objeto de discussão judicial em virtude de um
desacordo jurídico nas hipóteses de solicitação de Relatórios de Inteligência
Financeira (RIFs) diretamente ao COAF por órgãos de persecução penal para
fins criminais. É um tema delicado tendo em vista que, com essa ausência de
uniformidade, colocam-se frente a frente a defesa de direitos fundamentais e a
efetividade da persecução penal contra ilícitos financeiros.
Ocorre que esse entendimento do STF não é aquele seguido
pelo STJ, o qual recentemente, em maio de 2025, por meio de sua 3ª Seção,
nos processos RHC 174.173; RHC 169.150; REsp 2.150.571, firmou
entendimento, buscando uniformizar a posição do STJ, que é inviável a
solicitação de RIFs diretamente ao COAF, seja pelo Ministério Público, seja
pela autoridade policial, sem que exista autorização judicial prévia. Com essa
decisão da 3º Seção do STJ, a divergência entre as cortes ficou evidente e
ocasionou uma série de consequências em ações penais em curso no país.
Dentre essas consequências cita-se variados casos em que
ações penais foram anuladas em virtude do compartilhamento de RIFs quando
foram solicitados diretamente ao COAF pelos órgãos de persecução penal. Foi
2
o caso da recente Operação Sem Desconto da Polícia Federal que investigou
o roubo aos aposentados via desconto associativo no INSS no qual o STF teve
que intervir para reafirmar a validade e eficácia do que foi decidido no Tema
990.
Recentemente, o Ministro Alexandre de Moraes suspendeu,
nos autos do RE 1.537.165/SP, o andamento de todos os processos penais em
2
https://www.conjur.com.br/2025-jun-12/juiz-anula-rif-obtido-sem-autorizacao-em-investigacao-sobre-
descontos-no-inss/
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trâmite no país que discutem o acesso de órgãos de investigação a Relatórios
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de Inteligência Financeira (RIFs) obtidos por “encomenda” .
4
Ainda, no dia 25/08/2025 o ministro Gilmar Mendes, do
Supremo Tribunal Federal, rejeitou uma reclamação apresentada pela
Procuradoria-Geral da República (PGR) contra decisões do Superior Tribunal
de Justiça (STJ) que consideraram ilegal a obtenção direta, por Ministério
Público e polícia, de relatórios de inteligência financeira (RIFs) do Conselho de
Controle de Atividades Financeiras (COAF) sem autorização judicial. No caso,
a PGR argumentava que o entendimento do STJ contrariava decisão do próprio
Supremo, de 2019, que permitiu o compartilhamento desses relatórios com
órgãos de investigação sem ordem judicial. Para o órgão, restringir o acesso
compromete o combate a crimes como lavagem de dinheiro e corrupção. O
ministro lembrou ainda que o tema voltou a ser discutido pelo Supremo neste
ano, no chamado Tema 1.404, que analisa justamente a validade desse tipo de
pedido direto. Com isso, ficam mantidas as decisões do STJ que, em maio, por
6 votos a 3, haviam definido que relatórios do Coaf só podem ser acessados
com autorização judicial. A posição já levou à anulação de provas em
investigações sobre fraudes fiscais, organizações criminosas e lavagem de
dinheiro
Esse fato reforça, mais uma vez, a urgência em se aprovar
uma lei que regulamente esse tipo de solicitação e compartilhamento, tendo em
vista toda a insegurança jurídica envolvendo a coleta de elementos probatórios
contra os crimes financeiros e a criminalidade organizada. Espera-se com essa
suspensão que o STF uniformize de forma peremptória seu entendimento
sobre o tema e que ele invalide o decidido pela 3ª Seção do STJ.
Embora essa judicialização fortaleça o controle democrático
sobre o poder público, a indefinição sobre esse tema pode comprometer a
eficiência do combate aos crimes financeiros no Brasil.
Com essas decisões contraditórias entre STF e STJ, constata-
se que a previsão legal atualmente positivada no ordenamento jurídico
3
https://www.conjur.com.br/2025-ago-23/tema-1-404-stf-e-suspensao-da-prescricao-o-que-o-reu-tem-
a-ver-com-isso/
4
https://www1.folha.uol.com.br/colunas/monicabergamo/2025/08/gilmar-decide-que-mp-e-policia-nao-
podem-ter-acesso-a-dados-do-coaf-sem-autorizacao-judicial.shtml
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brasileiro quanto à validade do compartilhamento do RIF é insuficiente,
necessitando de uma intervenção legislativa específica para dar mais
segurança jurídica ao tema.
Nesse ponto, ressalta-se que os RIFs do COAF desempenham
um papel crucial na facilitação e no aprofundamento das atividades
investigativas conduzidas pela polícia judiciária e pelo Ministério Público,
especialmente no combate a crimes complexos, como lavagem de dinheiro. A
relevância desses relatórios reside em sua capacidade de rastrear
movimentações financeiras atípicas e de fornecer insights sobre a estrutura de
redes criminosas, suas operações e métodos de ocultação de ativos ilícitos. Ao
assinalar operações suspeitas, o RIF permite às autoridades competentes
direcionarem suas diligências investigativas de modo mais eficaz, oferecendo,
ademais, um panorama abrangente da vida financeira de determinada pessoa.
A discussão a respeito da valoração probatória dos RIFs no
processo penal brasileiro concerne, precipuamente, à exigência, ou não, de
ordem judicial prévia para o compartilhamento de informações pelo COAF, uma
questão sensível por envolver troca de dados entre, de um lado, um órgão de
inteligência com capacidade informacional altamente capilarizada e, de outro,
instituições operativas ou atuantes na persecução criminal.
Os RIFs elaborados pelo COAF destinam-se a subsidiar
eventuais procedimentos investigativos e contêm conhecimentos de
inteligência financeira protegidos por sigilo, cujo dever de preservação é
transferido às autoridades destinatárias. Tais informações são difundidas só
quando verificados fundados indícios de lavagem de capitais ou de outros
crimes, conforme o art. 15 da Lei nº 9.613/1998.
Com efeito, o RIF não é prova de ilícito, mas prognostica ou
sinaliza situações que devem ser adequadamente investigadas. A difusão
espontânea de RIF por órgão de inteligência à polícia judiciária ou ao Ministério
Público não depende de autorização judicial, uma vez que, segundo entendeu
o STF no RE 1.055.941/SP: a) não haveria violação do sigilo financeiro, pois o
relatório, embora aponte transações suspeitas, não inclui o extrato bancário do
cidadão; e b) o Coaf dispõe de autonomia para encaminhar os materiais que
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produz, se considerar cabível. No mesmo julgamento, o STF estabeleceu a
impossibilidade de elaboração de RIFs “por encomenda” contra pessoas que
não estejam sob investigação criminal ou sem que haja alerta emitido de ofício
pela unidade de inteligência, sob o risco de caracterizar fishing expedition.
A presente iniciativa legislativa tem por objetivo aperfeiçoar o
arcabouço normativo brasileiro de combate à lavagem de dinheiro e ao
financiamento do terrorismo, mediante a regulamentação específica do
Relatório de Inteligência Financeira (RIF) produzido pelo Conselho de Controle
de Atividades Financeiras (COAF). A proposta legislativa busca conferir maior
segurança jurídica, transparência e efetividade aos procedimentos de
inteligência financeira no país, estabelecendo regras claras para a produção,
compartilhamento e utilização deste importante instrumento de combate ao
crime organizado.
Uma das alterações propostas consiste na modificação do
artigo 15 da Lei nº 9.613/98, estabelecendo que o COAF formalizará suas
comunicações às autoridades competentes por meio do RIF, documento
padronizado que sintetizará as análises realizadas com base nas
comunicações de operações suspeitas recebidas das pessoas obrigadas, bem
como de informações constantes na base de dados do COAF.
Simultaneamente, a proposta estabelece importante limitação à atuação do
COAF, vedando que o órgão requisite novas informações diretamente às
pessoas obrigadas quando provocado por autoridades de persecução ou
comissões parlamentares de inquérito, devendo restringir-se ao exame de sua
própria base de dados.
A principal alteração legislativa do projeto é inovadora ao criar
um capítulo específico dedicado ao RIF, definindo-o como documento
padronizado, escrito, formal e sigiloso, que será produzido sempre que o COAF
concluir pela existência de fundados indícios de crimes de lavagem de dinheiro
ou qualquer outro ilícito. Esta definição legal confere maior precisão conceitual
ao instituto e estabelece os pressupostos materiais para sua elaboração.
No tocante ao compartilhamento, a proposta estabelece duas
modalidades distintas: o compartilhamento independente de provocação,
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quando decorrente das atividades ordinárias do COAF, e o compartilhamento
responsivo a solicitações formais de autoridades competentes ou comissões
parlamentares de inquérito. Em ambos os casos, não há necessidade de
autorização judicial prévia e exige-se a existência de fundados indícios de
ilícitos, conferindo maior rigor técnico ao procedimento e evitando
compartilhamentos desnecessários ou infundados.
Aspecto fundamental da proposta reside no estabelecimento de
rigorosos mecanismos de segurança e controle para o compartilhamento do
RIF. O projeto determina que tal compartilhamento ocorra exclusivamente por
meio de sistema eletrônico que garanta a certificação da autoridade
destinatária, preserve o sigilo e a integridade das informações, submeta-se a
regras de confidencialidade e rastreabilidade, assegure mecanismos de
controle e correção de desvios, e sujeite-se a controle jurisdicional posterior. A
vedação expressa ao compartilhamento por outros meios, com aplicação de
sanções administrativas, civis e penais aos infratores, reforça a seriedade do
regime de proteção das informações.
A proposta também disciplina as modalidades de utilização do
RIF pelas autoridades competentes, estabelecendo que pode servir como
notícia de fato para instauração de procedimentos investigativos, como peça de
informação para investigações em andamento, ou para fins de inteligência.
Crucialmente, o projeto estabelece limitação importante ao determinar que o
RIF constitui meio de obtenção de prova, não podendo ser utilizado
isoladamente como fundamento para instauração de procedimentos criminais
ou para representação por medidas cautelares, exigindo-se diligências
adicionais para corroboração das informações.
A delegação ao COAF da competência para editar ato
normativo específico estabelecendo a forma de elaboração, conteúdo e
requisitos de compartilhamento do RIF confere a necessária flexibilidade
técnica para adaptação dos procedimentos às especificidades operacionais,
mantendo-se os parâmetros legais fundamentais.
O texto proposto ainda resguarda a confidencialidade das
informações, exige a formalização escrita e auditável das comunicações e
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prevê o controle jurisdicional posterior sobre o uso dos relatórios pelas
autoridades destinatárias, em linha com as garantias constitucionais e a
jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal.
Em síntese, o projeto representa importante evolução no marco
regulatório brasileiro de combate à lavagem de dinheiro, conferindo maior
segurança jurídica aos procedimentos do COAF, estabelecendo controles
rigorosos para o compartilhamento de informações sensíveis e garantindo o
equilíbrio necessário entre a efetividade das ações de combate ao crime
organizado e a proteção dos direitos fundamentais dos investigados.
Por todos esses fatores, conclamo os nobres deputados para
que aprovem este projeto de lei que certamente contribuirá significativamente
para o aperfeiçoamento do sistema brasileiro de prevenção e combate à
lavagem de dinheiro e para o fortalecimento da política nacional de
enfrentamento à criminalidade organizada.
Sala das Sessões, em de de 2025.
Deputado Federal Pedro Paulo
2025-8924
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