Avulso Inicial – PL 5170/2025 – Câmara

Avulso Inicial – Autoria de Renildo Calheiros

CÂMARA DOS DEPUTADOS
PROJETO DE LEI Nº , DE 2025
(Do Sr. RENILDO CALHEIROS)
Cria o Programa Nacional de Transporte
Público Coletivo de Passageiros com Tarifa Zero,
institui o Fundo Nacional Tarifa Zero (FNTZ) e a
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico
destinada à Mobilidade Urbana (Cide-Mobilidade), e
define as fontes de financiamento, as regras de
adesão, contrapartidas, gestão, fiscalização e
aplicação dos recursos, e dá outras providências.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art. 1º Esta Lei cria, em todo o território nacional, o Programa
Nacional de Transporte Público Coletivo de Passageiros com Tarifa Zero,
denominado Programa Tarifa Zero, tendo como objetivo assegurar o acesso
gratuito à população ao transporte público coletivo municipal, metropolitano e
distrital, nos modais ônibus, trens urbanos, metrôs e veículos leves sobre
trilhos (VLT), como direito social, fundamental à mobilidade urbana, inclusão
social e sustentabilidade ambiental.
Art. 2º Fica instituído o Fundo Nacional Tarifa Zero (FNTZ), de
natureza contábil e financeira com a finalidade de reunir, gerir e destinar
recursos exclusivamente ao custeio da gratuidade do transporte público
coletivo abrangido por esta Lei.
Parágrafo único. Regulamento do poder executivo Federal
disciplinará o órgão gestor do Fundo Nacional Tarifa Zero (FNTZ).
Art. 3º Constituirão receitas do FNTZ:
I – recursos provenientes da União das seguintes fontes:
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a) proventos da CIDE-Mobilidade, incidente sobre a comercialização
de combustíveis fósseis, previsto nesta lei;
b) taxa adicional sobre a produção e importação de veículos
automotores, destinada ao fundo, nos termos de regulamento específico;
c) créditos orçamentários da União destinados à cobertura de
insuficiência ou necessidade temporal de caixa do fundo;
d) contribuição patronal obrigatório incidente sobre folha de
pagamento de empresas urbanas acima de 20 empregados, na forma de
regulamento, em substituição ao vale transporte;
e) rendimentos resultantes de operações financeiras realizadas pelo
FNTZ; e
e) doações, convênios, parcerias e eventuais outras fontes definidas
em regulamento.
II – recursos provenientes dos municípios que aderirem ao Programa
Tarifa Zero, nos termos do instrumento específico de adesão, as seguintes
fontes, a ser regulamentado pelo município:
a) percentual de arrecadação do IPVA;
b) recursos provenientes da arrecadação de estacionamentos
rotativos em vias públicas e áreas públicas urbanas, a ser definidos pelo
município;
c) taxa sobre grandes polos geradores de viagens, assim
entendidos, mas não exaustivo, os shoppings, universidades, complexos
empresariais, shows de grande porte, eventos e feiras comerciais;
d) receitas acessórias provenientes de publicidade, concessões de
uso em estações e veículos integrantes dos sistemas aderentes;
e) recursos obtidos com outorgas onerosas e instrumentos de
valorização imobiliária relativos a empreendimentos situados a até 1.500
metros de eixos de transporte público coletivo; e
f) valores resultantes de pedágio urbano, cobrado em áreas de
restrição ou rodovias urbanas, quando instituído; e
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g) outras fontes que vierem a ser destinadas pelo município.
Art. 4º Os recursos do FNTZ serão repassados, a título de subsídio,
aos municípios, regiões metropolitanas, e Distrito Federal que aderirem ao
Programa Tarifa Zero, proporcionalmente à população urbana segundo
estimativa anual do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE,
observado o limite de demanda efetivamente atendida e conforme
regulamento.
§1º Os entes federativos deverão, mediante instrumento específico
de adesão, comprometer-se a:
I – implementar e manter a gratuidade integral nas tarifas de ônibus,
trens urbanos, metrôs, VLTs e sistemas similares abrangidos pela lei;
II – assegurar padrões mínimos de eficiência, acessibilidade,
frequência, segurança e transparência;
III – adotar sistema de bilhetagem eletrônica e controles de
demanda, inclusive para fins de auditoria;
IV – custear com recursos próprios eventuais insuficiências
financeiras não cobertas pelo repasse federal, sem prejuízo de receitas
complementares de outras esferas ou de recebimento de benefícios locais.
Art. 5º São contrapartidas dos entes participantes, além da execução
do transporte gratuito:
I – implementação ou ampliação efetiva de faixas e corredores
exclusivos para transporte coletivo;
II – adoção de ações para priorização do transporte público coletivo,
com metas anuais de aumento de oferta e redução do tempo de viagem;
III – divulgação anual de relatório de desempenho do serviço,
incluindo origem e aplicação dos repasses;
IV – criação ou fortalecimento de conselho municipal/metropolitano
de mobilidade, com participação paritária de usuários, operadores e poder
público, para monitoramento da execução local do programa;
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V – realização de auditorias externas independentes anuais, com
publicação dos resultados em meios acessíveis à população.
Art. 6º O FNTZ será gerido por conselho gestor nacional, composto
por representantes do poder público federal, estadual, municipal e do Distrito
Federal, assegurado a participação as da sociedade civil, setor acadêmico e de
usuários do transporte público, na forma de regulamento.
§1º O conselho gestor deliberará sobre critérios complementares de
repasse de recursos, formatos de auditoria e divulgação, acompanhamento de
metas e aplicação dos recursos.
§2º Toda movimentação financeira e contratos realizados com
recursos do FNTZ deverão ser publicados em portal oficial com linguagem
clara e acessível, incluindo ferramenta de consulta, comparativo de indicadores
e canal de denúncias.
Art. 7º O uso de recursos do FNTZ para finalidade diversa da
estabelecida por esta lei, bem como a omissão, adulteração ou não divulgação
dos dados exigidos, sujeitará os entes federativos e seus responsáveis:
I – à responsabilização administrativa, civil e criminal, conforme
legislação vigente;
IV – ao enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa e de
Responsabilidade Fiscal.
Art. 8º Fica instituída a Contribuição de Intervenção no Domínio
Econômico destinada à Mobilidade Urbana (Cide-Mobilidade), prevista no art.
149 da Constituição Federal, incidente sobre a comercialização de
combustíveis fósseis (gasolina, diesel, gás liquefeito de petróleo veicular,
etanol e outros definidos em regulamento), a ser integralmente aplicada no
custeio do Programa Nacional de Tarifa Zero, por meio do Fundo Nacional
Tarifa Zero (FNTZ).
Parágrafo único. O poder executivo disciplinará em regulamento:
I – os combustíveis sujeitos à incidência da Cide-Mobilidade;
II – os fatos geradores, base de cálculo, contribuintes e responsáveis
tributários;
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III – os critérios e procedimentos de arrecadação, fiscalização e
repasse ao FNTZ;
IV – o valor da alíquota da contribuição, limitada inicialmente a R$
0,10 (dez centavos) por litro ou unidade, podendo ser ajustada anualmente
para manter o equilíbrio financeiro do fundo, mediante ato do poder executivo e
observância dos princípios orçamentários.
Art. 9º A arrecadação da Cide-Mobilidade será vinculada
diretamente ao FNTZ, vedada sua destinação parcial, desvios de finalidade ou
contingenciamento orçamentário, salvo caso de excepcional calamidade
pública declarada pelo Congresso Nacional.
Art. 10. Será concedida prioridade na fiscalização, monitoramento e
transparência dos dados de arrecadação da Cide-Mobilidade, devendo o
montante arrecadado ser divulgado mensalmente em portal público unificado,
com detalhamento por Unidade da Federação, segmento de combustível e
alíquotas vigentes.
Art. 11 Os casos omissos serão definidos por decreto
regulamentador no prazo máximo de 180 dias.
Art. 12. Esta Lei entra em vigor em 12 meses após a data de sua
publicação.
JUSTIFICAÇÃO
O presente projeto de lei atende ao preceito constitucional de
assegurar o direito social ao transporte, sanciona uma política nacional
coordenada de tarifa zero com fontes robustas e diversificadas, viabiliza a
mobilidade urbana universal, promove justiça social e reduz externalidades
negativas dos grandes centros, assegurando ainda controles efetivos, gestão
transparente e responsabilização por eventuais desvios.
No entanto, resta um desafio sobre os custos e a necessidade de
financiamento robusto. O valor arrecadado com tarifas muitas vezes representa
uma fatia relevante do orçamento do sistema. Tarifa zero demanda
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financiamento integral do poder público – impostos diretos e indiretos ou
subsídios de empresas.
ESTIMATIVA DE CUSTO
Estimar o valor nacional anual para implantar a gratuidade completa
do transporte público coletivo urbano no Brasil exige considerar vários fatores,
como o número de passageiros, o volume de viagens, o custo médio por
viagem e as diferentes realidades regionais. Embora não exista uma cifra oficial
definitiva, é possível fazer aproximações a partir dos dados disponíveis mais
recentes. Para tal se faz necessário identificar algumas variáveis que compõe o
custo operacional do transporte público.
1. Identificação do custo do sistema: O custo total do transporte
público urbano no Brasil envolve todos os recursos necessários para operação:
salários, combustível, manutenção, renovação de frota, bilhetagem,
administração etc.
2. Volume de viagens: Em 2023, segundo a Associação Nacional
das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), o transporte público por ônibus
urbano realizou cerca de 5,1 bilhões de viagens pagas no Brasil. Lembrando
que a pandemia reduziu drasticamente esse número em 2020-2022, e cidades
de porte médio e pequenas ainda estão recuperando o volume anterior. Antes
da pandemia, o volume anual era por volta de 10 bilhões de viagens – 2014, por
exemplo. Se incluirmos sistemas sobre trilhos – metrôs, trens urbanos e VLTs -,
esse número cresce. Em 2022, o setor metroferroviário urbano somou cerca de
2,8 bilhões de viagens anuais (ANPTrilhos).
3. Custo operacional médio por viagem: O valor médio da tarifa
técnica, ou seja, a quantia necessária para cobrir custos, varia conforme a
cidade. Considerando médias de capitais, e arredondando para o cenário
nacional, a tarifa técnica média nacional (2023) é de R$ 6,00, segundo estudos
da NTU, com variação entre R$ 4,50 e R$ 7,50, dependendo do município e do
tipo de transporte – ônibus ou trilho.
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4. Cálculo do Custo Total: Somando viagens de ônibus mais trilhos
urbanos, chega a um montante aproximado de 8 bilhões de viagens por ano,
número conservador para estimativa, ainda aquém do pico histórico pré-2019.
Assim, multiplicando 8 bilhões de viagens x R$ 6,00, chega-se ao
montante de R$ 48 bilhões. Este valor cobre o que os passageiros atualmente
pagam, ou seja, a receita tarifária. Para a tarifa zero, é preciso cobrir também
as gratuidades já existentes (idosos, estudantes, PcD) e ampliar oferta de
viagens. Estima-se em cerca de 20% a 30% de aumento esperado na
demanda, nos cenários internacionais.
Custo realista ajustado: Supondo aumento de 20% da demanda pelo
incentivo da tarifa zero, ou seja, 8 bilhões + 20% é igual a 9,6 bilhões de
viagens ao ano, multiplicado por R$ 6,00, temos um total de R$ 57,6 bilhões ao
ano. Pode-se arredondar para R$ 60 bilhões ano – um patamar seguro para
projeção macro.
Estes cálculos são com base em dados da Associação Nacional das
Empresas de Transportes Urbanos (NTU); Associação Nacional dos
Transportadores de Passageiros sobre Trilhos (ANPTrilhos) e Relatórios ANTP
– Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP).
COMPARATIVO COM OUTRAS POLÍTICAS PÙBLICAS
Vejamos um exemplo comparativo com outras políticas públicas
constantes no orçamento da União:
 Orçamento do Ministério da Saúde (2024): R$ 220 bilhões.
 Orçamento anual do Bolsa Família: R$ 170 bilhões.
Portanto, o valor nacional anual estimado para implantar tarifa zero
nas cidades brasileiras hoje ficaria entre R$ 55 e R$ 65 bilhões anuais. Este é
um investimento muito menor se comparável a grandes programas sociais
nacionais, exigindo financiamento estável, distribuição equitativa e sinergia com
estados e municípios.
FONTES DE RECURSOS
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A chave para a viabilidade da tarifa zero nacional está na criação, ou
diversificação, de fontes sólidas, perenes e socialmente justas de
financiamento. E neste sentido já existe em experiências internacionais
aplicáveis à inovações possíveis no contexto brasileiro.
1. Taxação sobre Combustíveis (CIDE-Mobilidade): A criação
específica de uma CIDE para financiar mobilidade sustentável se justifica
porque, quem polui ou gasta infraestrutura urbana deve contribuir para o
transporte coletivo.
2. Cobrança pelo Estacionamento em Vias Públicas e Áreas
Privadas (Rotativo/Parklets): Cobranças do tipo Zona Azul já aplicadas por
algumas prefeituras brasileiras, se bem administradas podem levantar recursos
expressivos, além de desestimular o uso do carro. Paris e Londres subsidiam
parte do transporte coletivo com receitas de estacionamento. E tem potencial,
em cidades grandes, que pode representar centenas de milhões por ano.
3. Taxação adicional sobre a produção e importação de
Veículos: Acrescentar taxa extra na produção de automóveis, ou percentual
emplacamento de carros novos, representa um pequeno adicional fixo. Ao criar
o repasse obrigatório anual de um percentual do IPI ao Fundo de Tarifa Zero, é
uma recompensação de externalidades do transporte individual motorizado.
4. Contribuição sobre Grandes Geradores de Viagens: Shopping
centers, supermercados, universidades, feiras e eventos geradores de tráfego
intenso e podem e devem ser obrigados a pagar taxas proporcionais à geração
de viagens. Alguns estados norte-americanos utilizam esse mecanismo para
grandes eventos e polos comerciais.
5. Taxação sobre Empresas e Empregadores: Contribuição
patronal específica inspirada na “Versement Transport” francesa, onde
empresas acima de um determinado número de empregados pagam
contribuição mensal obrigatória para o financiamento do transporte coletivo. As
empresas são grandes beneficiárias da circulação de trabalhadores. Este
tributo substituirá o Vale-Transporte.
6. Imposto/Taxa sobre Propriedade Imobiliária Valorizada pela
proximidade ao Transporte: Este tributo é considerado pela captura da
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valorização imobiliária. É cobrando dos proprietários ou empreendedores
próximos a estações e linhas de transporte coletivo. Hong Kong financia metrôs
com recursos da valorização fundiária ao redor das estações.
7. Pedágio Urbano (Congestion Charge): Cobrança de taxas de
veículos que acessam certas áreas centrais e congestionadas das cidades.
Londres e Estocolmo utilizam este método onde parte da receita vai para
financiar o transporte coletivo.
8. Publicidade e Naming Rights: Venda de espaços publicitários
em ônibus, estações, pontos e naming rights (patrocínio de linhas ou estações),
complementa as receitas maiores.
9. Receitas de Infraestrutura Digital e Serviços: Exploração
comercial de dados, wi-fi nos ônibus, parcerias para serviços digitais em
terminais e redes de transporte. São modelos em cidades norte-americanas.
10. Recursos Orçamentários Diretos e Fundo Nacional: Alíquota
das receitas de tributos, onde parte do imposto de renda, ICMS, IPI, ISS ou
outros, vinculada constitucionalmente à mobilidade urbana deverão ser
alocadas no fundo. São transferências federativas voluntárias ou obrigatórias
para o Fundo Nacional de Tarifa Zero.
QUADRO RESUMO – ESTIMATIVA POR FONTE
(R$ bilhões)
Fonte de Receita Potencial Anual
Estacionamento Rotativo R$ 3,3
CIDE-Mobilidade (combustível) R$ 26
Taxa sobre veículos novos R$ 2,2
Repasse de IPVA R$ 6
Grandes polos geradores de viagens R$ 5
Contribuição patronal (“Versement”) R$ 10
Valor imobiliário/solo criado R$ 2
Pedágio Urbano R$ 2,2
Publicidade/Naming rights/acessórios R$ 1
Orçamento federal (complementação) R$ 2,3 – 7,3
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TOTAL R$ 60
Ante todo o exposto, entendemos ser perfeitamente viável a
instituição do Programa Nacional de Transporte Público Coletivo de
Passageiros com Tarifa Zero.
Tarifa zero é uma tendência crescente para inclusão social, mas
depende crucialmente de arranjos de financiamento público, o qual o presente
projeto de lei responde satisfatoriamente. No Brasil, esta política ganha fôlego
principalmente em cidades pequenas e médias, onde a viabilidade financeira é
mais favorável e o potencial de transformação social é significativo.
É importante salientar que ao implantar uma política nacional de
transporte gratuito resultará em impactos econômicos positivos para o conjunto
da população brasileira, especialmente a mais carente. Trará maior inclusão
social, facilitando o acesso de pessoas de baixa renda a oportunidades de
trabalho, educação, saúde e lazer.
O transporte gratuito de passageiro estimulará o comércio local.
Com mais pessoas circulando haverá o incremento do consumo em áreas
comerciais. Resultará em benefícios ambientais, haja vista que quando
combinada com o incentivo a restrição ao uso do automóvel particular, reduzirá
consideravelmente a poluição e o congestionamento no longo prazo.
Os impactos esperados com o aumento do uso do transporte
coletivo melhorar a equidade social e a redução da segregação urbana. Mais
oportunidades econômicas surgirão e a redução da dependência do automóvel
particular representará um avanço na mobilidade urbana e na qualidade de
vida das pessoas.
Sala das Sessões, em de de 2025.
Deputado RENILDO CALHEIROS
PCdoB-PE
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